三权分立的迷思？
包刚升
发表于2013-01-22
“西方民主等于三权分立”乃是一种不准确的常识。
“西方民主等于三权分立。”这是很多人的常识，不少知识界的人亦有这样的见解。但是，这却是一个不准确的常识。这种常识的造成，大概是由于过去流行的入门级世界史教科书做了这样粗略的介绍。这种对西方民主的认知和印象大概有两大源头：一个是思想的源头，一个是历史的源头。
古希腊思想家亚里士多德早在2000多年前就提出了立法权、行政权和审判权的概念。近代以来，英国思想家洛克在17世纪晚期提出了“立法权”与“行政权”分立的概念，他认为立法权属于议会，行政权属于国王。后来，法国思想家孟德斯鸠在此基础上发展了三权分立学说。他不仅把司法权视为一项独立而重要的权力，而且还表述了这样的著名观点：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关手中，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。”他还说：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”
后来，孟德斯鸠的政治观点越过大西洋，直接影响了美国开国之父们的制宪理念，尤其对联邦党人的影响最大。《联邦党人文集》主张，立法权、行政权与司法权应当实现分立与制衡，这也成为制定1787年美国宪法的基本原则。至于麦迪逊提出的那个孟德斯鸠式的著名观点——“让权力制约权力，用野心对抗野心”——更是给很多人留下深刻的印象。这些表述从思想上都强化了“西方民主等于三权分立”的印象。
二战之后，美国政治模式被视为西方民主的理想样板，而美国恰恰是三权分立的典范。立法权属于国会参、众两院，众议员由美国各州选民直接选举产生，参议员由美国各州议会选举产生。行政权属于美国总统，总统由美国人民通过选举产生。司法权属于最高法院，大法官尽管由总统任命，却终身任职并具有违宪审查权。总体上，美国的立法权、行政权与司法权各自分立，互相之间则实现了制约与平衡。因此，美国是标准的三权分立的总统制政体。由于美国在20世纪的巨大影响力，很多发展中转型国家把美国视为民主的样板和学习的榜样，特别是在拉丁美洲地区。这也从事实上造成了这样一种印象：“西方民主等于三权分立”。
然而，美国总统制的三权分立只代表了西方民主的一种类型，另一种主要类型——议会制就不严格符合严格的三权分立原则。就拿英国来说，英国选民只负责选举议会下议院，却不必选举首相与内阁。手握行政大权的首相和内阁则由英国议会下院选举产生，而且他们本身就是英国国会议员。换句话说，立法机关可以决定行政机关的人选，而且行政机关的人选本身来自于立法机关。这似乎意味着行政权只是立法权的附属物。但实际上，由于英国通常由议会下院单一多数派政党组阁，首相通常是议会下院多数党党魁，所以，首相和内阁实际上拥有议会下院的多数支持，并能主导议会下院的投票。这样一来，行政权反而能控制立法权了。因此，英国政治模式更多地体现为立法权与行政权两者的融合。另外，英国尽管奉行司法独立的原则，但其最高法官并没有实质性的审查议会立法违宪的权力，而是服从议会主权的原则。
所以，英国政治模式尽管存在立法权、行政权和司法权的划分与制衡，却不符合严格的三权分立模式。实际上，德国、意大利、澳大利亚、日本等议会制国家更接近于英国模式，而不是美国模式。议会制民主国家通常都不是三权分立的理想类型。
上面提到的总统制与议会制的区别，是西方民主政体内政治模式的重要分野。不仅如此，总统制与议会制之争还是国际学界的一大公案。有人很早提出了这样的问题：总统制与议会制到底哪个更好？英国宪法学家白芝浩在19世纪晚期认为，英国的议会制要优于美国的总统制，理由是在总统制下总统与议会可能会发生严重的政治冲突，而议会制更有利于塑造政府效能与政治权威。白芝浩的观点，并非身为英国人的自恋，而是立足于对政治制度的逻辑解读。实际上，曾经出任美国总统的政治学家威尔逊也赞同白芝浩的观点，他甚至认为美国应该修改宪法，主张要把总统制改为议会制。
20世纪90年代，美国耶鲁大学林茨教授又挑起了总统制与议会制之争。他说从政府效能和民主绩效的比较研究来看，总统制远不及议会制。他认为，总统制存在明显的制度缺陷，因而在很多国家导致了政治僵局和宪法危机。尽管这一观点充满争议，但是，此后更多学者的数量研究也倾向于支持林茨教授的看法：即议会制民主比总统制民主更稳定，比如，历史上拉丁美洲地区就是总统制不稳定的典型。而美国作为一个稳定的总统制国家，则经常被视为特例。但即便是在美国，如果总统的政党没有在国会赢得多数议席，这个总统就有可能成为一位处境艰难的总统，因为他的法案面临着时时被议会否决的可能。拿奥巴马总统来说，当民主党无法同时获得两院多数席位时，他的医疗改革法案、财政法案在国会表决时始终面临着高度的不确定性。这有可能导致总统与议会的对抗。
中国历史上也曾出现过总统制和议会制之争。清末民初之际，究竟实行总统制还是内阁制，成为了当时的革命派、立宪派和北洋集团的争论焦点。在革命派内部，孙中山和宋教仁的观点并不一致。孙中山主张“效法美国”，实行总统制。而宋教仁则认为“欲建设良好政府，则非政党内阁莫属”，即主张实行议会制并由多数派政党组建责任内阁。立宪派的梁启超也主张“非采政党内阁制，无以善治”。而在南北议和和袁世凯掌握政治大权之后，革命派中越来越多的人赞同要实行内阁制。他们考虑的不是如何强化政府效能和政体稳定性，而是考虑如何用议会制来约束袁世凯过大的总统权力。当然，最后的结果是，制度的约束力量不得不屈从于政治上的强力。而宋教仁、梁启超对内阁制与总统制的观点，即使在今天看来仍然富有洞见，他们并没有简单地把西方民主等同于三权分立。
所以，“西方民主等于三权分立”乃是一种不准确的常识。这种常识的谬误反映出我们对西方民主模式的多样性缺少充分的了解。而对于尚未完成政治现代化的国家来说，更不应该简单地把三权分立视为西方民主模式的金科玉律。相反，更需要重视民主模式、宪法设计和制度安排的多样性。不同的民主模式和制度安排可能会导致不同的政治稳定性与治理绩效。因此，在现代政治转型中，究竟选择议会制、总统制抑或半总统制，这是一个重要的问题。除此之外，这些国家还需要在选举制度、央地关系等制度上做出重要的选择，比如，在选举制度上，究竟应该采用多数决定制还是比例代表制？在央地关系上，究竟应该选择联邦制还是单一制？这些问题都没有简单的答案。过分简单化地理解这些问题，既反映出一个社会在知识上的整体缺陷，又增加了未来盲目选择的制度风险。因此，这些问题亟待研究。
当然，制度有时不是设计和选择的结果，而是复杂的政治博弈的结果。而且任何制度的优劣还必须放到具体的历史情境中才能加以评判。但是，理解民主模式的多样性，理解不同宪法设计和制度安排背后的政治逻辑，对于完成一个国家的现代政治转型至关重要。现代政治转型既需要民主常识的普及者，又需要制度设计的工程师。■
（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院讲师）
